摘要：持續(xù)推進高標準農(nóng)田建設(shè)，是發(fā)展農(nóng)業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的基礎(chǔ)支撐。本文構(gòu)建高標準農(nóng)田建設(shè)的“制度變遷－產(chǎn)權(quán)配置－制度激勵”分析框架，全面考察其進展、困擾與深層次矛盾。研究發(fā)現(xiàn)：從理論層面看，高標準農(nóng)田建設(shè)的制度變遷是圍繞糧食安全戰(zhàn)略的邊際改進過程，持續(xù)優(yōu)化的制度體系使得農(nóng)地產(chǎn)權(quán)配置市場發(fā)生適應(yīng)性調(diào)適，進一步影響了制度激勵的傳導邏輯。從現(xiàn)實層面看，高標準農(nóng)田建設(shè)在項目精準度、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)韌性、籌資渠道、監(jiān)管與管護效能四個方面取得了顯著進展。但由于耕地保護制度的特殊公共屬性以及制度激勵工具的后天設(shè)計缺失，高標準農(nóng)田建設(shè)面臨著制度性交易成本高、財政投資依賴度大、配套政策協(xié)同度低以及建管用銜接不暢的現(xiàn)實困擾。為此，本文認為，進一步推進高標準農(nóng)田建設(shè)，應(yīng)有效發(fā)揮基層主體監(jiān)督在降低制度性交易成本中的柔性功能，建立收益與融資掛鉤機制以減少財政投資依賴，探索部門聯(lián)動式激勵機制以促進配套政策協(xié)同，堅持系統(tǒng)性理念推動整體區(qū)域建設(shè)。
關(guān)鍵詞：高標準農(nóng)田建設(shè) 耕地保護 糧食安全 制度分析
一、研究背景與選題價值
耕地是糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)，是中華民族永續(xù)發(fā)展的根基。從耕地稟賦看，相比世界農(nóng)業(yè)發(fā)達國家，中國在人均耕地數(shù)量與質(zhì)量上并不占優(yōu)勢?？梢灶A(yù)見，在農(nóng)業(yè)強國建設(shè)的道路上，相對劣勢的耕地稟賦無疑是最為突出的資源短板，必須落實好最嚴格的耕地保護制度。
當前，作為耕地保護領(lǐng)域的核心政策，高標準農(nóng)田建設(shè)已經(jīng)成為保障國家糧食安全的基礎(chǔ)性工程。但是，隨著高標準農(nóng)田建設(shè)不再強調(diào)單一面積增長，而是步入“量質(zhì)并重”的全新時期，現(xiàn)有制度在基層的實際運行也面臨諸多現(xiàn)實困擾。因此，從制度層面解構(gòu)高標準農(nóng)田建設(shè)的底層邏輯，全面考察已有進展與運行現(xiàn)狀，既有迫切的政策需求，也有重大的理論和現(xiàn)實意義。
系統(tǒng)梳理高標準農(nóng)田建設(shè)的相關(guān)研究可以發(fā)現(xiàn)，已有文獻側(cè)重于政策梳理和問題剖析，缺乏系統(tǒng)的經(jīng)濟學分析，較少解釋實踐問題背后隱含的制度邏輯和深層次矛盾，也缺少基于未來政策取向的戰(zhàn)略思考。鑒于此，本文以解構(gòu)高標準農(nóng)田建設(shè)的制度邏輯為研究起點，構(gòu)建“制度變遷－產(chǎn)權(quán)配置－制度激勵”分析框架，全面考察高標準農(nóng)田建設(shè)的進展、困擾與深層次矛盾，并結(jié)合理論與實踐提出對策建議。
二、主要內(nèi)容和邊際貢獻
(一) 主要內(nèi)容
本文按照制度變遷推動產(chǎn)權(quán)配置適應(yīng)性調(diào)適、產(chǎn)權(quán)配置動態(tài)調(diào)適影響制度激勵結(jié)構(gòu)、制度激勵進一步催生制度變遷需求的邏輯閉環(huán)，從理論層面解構(gòu)高標準農(nóng)田建設(shè)的制度邏輯?；诶碚摽蚣埽攸c從現(xiàn)實維度出發(fā)，總結(jié)梳理高標準農(nóng)田建設(shè)的實際進展，揭示基層實踐中面臨的現(xiàn)實困擾，運用理論工具分析產(chǎn)生現(xiàn)實困擾的深層次矛盾。
一是以糧食安全為核心線索的制度變遷。高標準農(nóng)田建設(shè)的制度變遷動力源于農(nóng)戶與政府的雙重訴求，其制度變遷目標是在農(nóng)村土地家庭承包與“三權(quán)分置”制度框架下，借助高標準農(nóng)田建設(shè)這一制度工具，實現(xiàn)土地連片的適度規(guī)模經(jīng)營，即土地要素有效配置；其制度變遷形式包括自上而下的強制性變遷與自下而上的誘致性變遷。
二是以“三權(quán)分置”為基礎(chǔ)條件的產(chǎn)權(quán)配置?！叭龣?quán)分置”下高標準農(nóng)田建設(shè)的產(chǎn)權(quán)配置目標在于通過優(yōu)化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)配置實現(xiàn)土地要素的最優(yōu)配置。在這種目標導向下，其農(nóng)地產(chǎn)權(quán)配置規(guī)則是由政府、市場與村莊社會共同構(gòu)成的規(guī)則集合。進一步地，為了實現(xiàn)高標準農(nóng)田建設(shè)下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的有效率配置，需要更加細致、明確的資產(chǎn)移交規(guī)則以及合理有序的經(jīng)營權(quán)集中，并且利用市場機制搜尋匹配有效率的產(chǎn)權(quán)配置結(jié)構(gòu)，同時廣泛調(diào)動村集體配合。
三是以激勵相容為主要目標的制度激勵。在政府主導、多元主體參與的基本原則下，高標準農(nóng)田建設(shè)涉及的多元主體嵌入在政府科層制的縱向鏈條中，通過各自領(lǐng)域的橫向拓展，將正式規(guī)則與非正式規(guī)則充分融合，理論上可以形成獨立決策但又分工合作的多中心治理格局。其中，激勵機制包括：面向村集體的賦權(quán)機制、經(jīng)濟與社會雙重激勵的合作機制、全過程的監(jiān)管機制。
四是高產(chǎn)和穩(wěn)產(chǎn)的基本功能逐步實現(xiàn)。立足于當下，高標準農(nóng)田已經(jīng)成為保障國家糧食安全的重要支柱之一，其穩(wěn)產(chǎn)能、降風險、促轉(zhuǎn)型、助增收等功能正持續(xù)顯現(xiàn)。具體來看，高標準農(nóng)田建設(shè)的實際進展具備以下四大特征：更加重視項目實施的精準性，更加注重提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)韌性，更加強調(diào)籌資渠道的多元化，更加關(guān)注監(jiān)管與管護的效能。
五是既有矛盾疊加與全新問題頻發(fā)的雙重困擾。應(yīng)清醒認識到，目前高標準農(nóng)田建設(shè)已經(jīng)進入攻堅克難、啃“硬骨頭”的關(guān)鍵時期，正遭遇諸多現(xiàn)實困擾。一是制度性交易成本高，干擾高標準農(nóng)田建設(shè)的市場運轉(zhuǎn)；二是財政投資依賴度大，增加高標準農(nóng)田建設(shè)的潛在風險；三是配套政策協(xié)同度低，削弱高標準農(nóng)田建設(shè)的集成功能；四是建管用銜接不暢，限制高標準農(nóng)田建設(shè)的可持續(xù)性。
六是制度運行現(xiàn)狀難以適應(yīng)“量質(zhì)并重”的階段要求。從底層邏輯分析，高標準農(nóng)田建設(shè)面臨現(xiàn)實困擾，既是耕地保護制度的先天公共屬性使然，也因系制度激勵工具的后天設(shè)計缺失。具體表現(xiàn)為以下四個方面：規(guī)制邊界不清晰產(chǎn)生制度性交易成本；兼具宏觀與微觀的雙重公共屬性，加劇財政投資依賴；政府部門內(nèi)部、政府主管部門與市場主體、村集體與市場主體所形成的多重委托代理關(guān)系，造成配套政策難以協(xié)同；制度激勵機制過于垂直化、單線式，缺乏項目全生命周期的系統(tǒng)性、統(tǒng)籌式激勵，導致建管用銜接不暢。
(二) 邊際貢獻
一是豐富和拓展中國耕地保護制度與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域的理論研究。本文從經(jīng)濟學視角解構(gòu)高標準農(nóng)田建設(shè)的制度邏輯，能夠更好地從理論層面理解耕地保護制度與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的協(xié)調(diào)關(guān)系。
二是系統(tǒng)性考察并分析高標準農(nóng)田建設(shè)的現(xiàn)實基礎(chǔ)。本文基于理論分析框架，從現(xiàn)實出發(fā)梳理高標準農(nóng)田建設(shè)的實際進展和基本特征，識別高標準農(nóng)田建設(shè)過程中既有矛盾和全新問題交織的現(xiàn)實困擾，揭示導致現(xiàn)行制度運行不暢和效率偏低的深層次矛盾，為進一步推進高標準農(nóng)田建設(shè)提供靶向支撐。
三是從長遠發(fā)展視角討論高標準農(nóng)田建設(shè)的政策優(yōu)化方向?；趯ΜF(xiàn)實困擾的分析，本文提出下沉式治理、收益與融資掛鉤、部門聯(lián)動式激勵和整體區(qū)域推進四個維度的改進方向，以期糾正高標準農(nóng)田建設(shè)在基層實踐中的偏離，為2035年永久基本農(nóng)田全部建成高標準農(nóng)田提供政策建議。
三、主要結(jié)論和政策建議
(一) 主要結(jié)論
理論上，沿著保障糧食安全的核心線索，高標準農(nóng)田建設(shè)的內(nèi)涵逐漸完善，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)配置市場發(fā)生適應(yīng)性調(diào)適，進一步影響制度激勵結(jié)構(gòu)，制度激勵的需求反饋又推動了制度持續(xù)優(yōu)化；實踐中，高標準農(nóng)田建設(shè)暴露出制度性交易成本高、財政投資依賴度大、配套政策協(xié)同度低以及建管用銜接不暢的問題，這主要源于規(guī)制邊界不清晰、特殊的雙重公共屬性、多重委托代理以及主體激勵不相容的深層次矛盾。
(二) 政策建議
一是推進下沉式治理，降低制度性交易成本。圍繞村集體建立招投標、審批與驗收、資金劃撥等方面的舉報反饋渠道，消解基層行政的失范性行為。探索新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在二輪延包與高標準農(nóng)田建設(shè)銜接上的新作用、新模式。
二是建立收益與融資掛鉤機制，防止過度依賴財政投資。發(fā)揮財政資金的撬動作用，通過整合涉農(nóng)資金和多元化融資方式，引導市場主體參與高標準農(nóng)田建設(shè)。建立收益與融資掛鉤機制，對運營管護好的地區(qū)給予激勵性補貼。
三是探索部門聯(lián)動式激勵機制，促進配套政策集成協(xié)同。構(gòu)建部門間的工作協(xié)同激勵機制，明確跨部門協(xié)作的權(quán)責標準。構(gòu)建部門間的政策協(xié)同激勵機制，實現(xiàn)面向耕地保護和質(zhì)量提升的一體化綜合施策。
四是加快整體區(qū)域推進，保障建管用有序銜接。帶動整體區(qū)域擴面提質(zhì)，逐步擴大整地市級、整縣級和整灌區(qū)推進高標準農(nóng)田建設(shè)的試點范圍，并將耕地細碎化治理作為高標準農(nóng)田建設(shè)的前置內(nèi)容。構(gòu)建激勵相容的主體利益聯(lián)結(jié)機制，保障村集體、農(nóng)戶、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等相關(guān)主體的合理參與。
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